Y ese presupuesto que decís ¿Está en esta habitación con nosotros?

Texto del abogado dorreguense Ramiro Urristi en el portal Palabras del Derecho

Es mayo de 2024, transcurrió el primer cuatrimestre del año y el aún no contamos con una ley de presupuesto para el presente ejercicio.

Quien lee podría estar pensando: pero cómo ¿No hubo una prórroga del presupuesto del año pasado para que rija en el presente ejercicio? Y la respuesta a ese interrogante, decididamente va a ser: depende. ¿De qué depende? Del sentido con que se pregunte, dado que, el acto de gobierno por el cual se decretó una reconducción presupuestaria fue dictado; es el decreto n° 88/2023, publicado en el Boletín Oficial el 27 de diciembre de ese año; no obstante, el contenido de la prórroga es cabalmente incierto y desde un punto de vista técnico, el decreto es nulo, como veremos luego.

Como primera medida, corresponde enumerar algunas cosas para ponernos en contexto:

El presupuesto general de ingresos y egresos se plasma en una ley formal del Congreso de la Nación, en cumplimiento del artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional;
Ello nos indica que la materia presupuestaria está dentro de la denominada zona de reserva de la ley formal, por la cual, en principio la propia constitución prohíbe que sea ejercida por órganos que no ejerzan la función legislativa;

Si bien cada ley de presupuesto tiene prevista una vigencia temporal, denominada ejercicio presupuestario, el cual coincide con el año calendario, el presupuesto es un sistema dinámico que comienza previamente al ejercicio en el cual tendrá lugar su vigencia y finaliza con posterioridad a la culminación del ejercicio;

La película comienza a mitad de año del ejercicio anterior, cuando todos los órganos y entidades que necesitan ver reflejadas sus cuentas de ingresos y egresos en la ley de presupuesto, envían sus requerimientos a la Secretaría de Hacienda de la Nación;

Continúa cuando la Secretaría de Hacienda, en un trabajo coordinado con la Jefatura de Gabinete de la Nación, elabora el proyecto de presupuesto y, antes del 15 de setiembre de cada año (art. 26 de la ley n° 24.156, Ley de Administración Financiera -LAF-), el JGM lo envía al Congreso de la Nación y;

Finaliza, cuando la Auditoría General de la Nación, organismo constitucional que orbita en el Congreso de la Nación y tiene por función ejercer un control posterior de legalidad y de los gastos efectuados por todos y cada uno de los organismos que hicieron uso de dinero público, aprueba la ejecución hecha del presupuesto previsto;

¿Qué ocurre si al 15 de setiembre del año anterior no es enviado el proyecto de ley de presupuesto al Congreso? En principio no hay sanciones para la administración. De hecho, el 14 de setiembre del año 2023, el candidato a presidente que, a su vez, ejercía el rol de ministro de economía, le propuso a su principal adversario electoral, el actual presidente de la nación, mancomunar esfuerzos en el Congreso de la Nación para aprobar un presupuesto consensuado, sea quien fuere el candidato electo para el mandato 2023-2027 y; ese candidato le hizo una contrapropuesta consistente en tratar el presupuesto luego de la segunda vuelta electoral. Ello nunca ocurrió;

¿Qué ocurre si no se envía proyecto de ley o el proyecto enviado no se trata y aprueba antes del 31 de diciembre? Bueno, en este caso hay dos modelos, uno de ellos consiste en cerrar el Estado hasta que el Congreso sancione una ley, modelo previsto en Estados Unidos de Norteamérica, que se denomina “Shutdown”; el otro, que es el presente en Argentina (Art. 27 de la LAF), consiste en una potestad dada al Poder Ejecutivo para que reconduzca o prorrogue el presupuesto de un ejercicio presupuestario, hacia el ejercicio presupuestario posterior;

Ambos modelos o sistemas se materializan a través de un acto administrativo, reglamento o sus semejantes, emitido por el Poder Ejecutivo;

En el shutdown el acto va a disponer el cierre de la administración, el cual es relevante pues, solo se mantienen abiertos los órganos afectados a la Defensa Nacional, al Correo Postal y no mucho más, el resto de los órganos (Secretarías, Agencias, etc.) se cierran a la espera de recibir su asignación presupuestaria;

En el caso de la reconducción, el reglamento que emite el Poder Ejecutivo, se da en el ejercicio de una potestad otorgada por la LAF, la cual le establece una serie de requisitos que tiene que cumplir el decreto de reconducción;

El shutdown tiene como riesgo que la paralización del funcionamiento del Estado puede afectar programas sensibles de asistencia a la sociedad, pero tiene como ventaja una gran presión para que el Congreso agilice su labor y el presupuesto sea aprobado;

El sistema de reconducción tiene como ventaja que los programas y servicios esenciales continúan, pero ilustra un traspaso de poder el Departamento Legislativo al Ejecutivo que evidencia un debilitamiento del rol del Congreso, con una palpable afectación del estado de derecho, fundante de la forma republicana de gobierno.

Por último, las universidades son órganos autónomos (art. 75 inciso 19 de la Constitución Nacional), que reciben el presupuesto asignado por ley de presupuesto y lo ejecutan con autonomía;

El control de lo ejecutado por cada Universidad le corresponde a la Auditoría General de la Nación, órgano de control previsto en el art. 85 de la Constitución Nacional.
Bien, en ese orden de ideas, corresponde analizar qué es lo que ocurrió a fines de 2023 y cuál es el estado de situación del presupuesto 2024, dada la prórroga del decreto n° 88/2023.

Pero, de forma previa, corresponde introducir un tema que es relevante en el tópico sobre el que estamos escribiendo: ¿Qué tipo de decreto es el decreto de prórroga o reconducción?

Como sabemos, los actos que emite todo órgano administrativo, técnicamente, se denominan reglamentos y, usualmente, en el caso de los que dicta el Poder Ejecutivo, se suelen llamar decretos.

Los reglamentos que emite el Poder Ejecutivo pueden ser de 4 subespecies: reglamentos autónomos (Art. 99 inciso 1 de la Constitución Nacional); reglamentos ejecutivos (Art. 99 inciso 2 de la CN); reglamentos de necesidad y urgencia (Art. 99 inciso 3 de la CN) y reglamentos delegados (art. 76 de la CN).

La subespecie que nos interesa en este tema es el de los reglamentos delegados, cuya regulación constitucional se ubica en la segunda parte de la constitución, que es la parte donde se regula lo relativo a los órganos constitucionales; título primero, referido al gobierno federal; sección primera, dedicada al Poder Legislativo; el capítulo quinto, destinado a regular las atribuciones del congreso[1]. No hay dudas de que todo reglamento delegado es una habilitación constitucional para que el Poder Ejecutivo ejerza una función que le es ajena, la función legislativa y es por ello que el artículo 76 establece específicas limitaciones.

Para que el Poder Ejecutivo pueda dictar un reglamento delegado, debe fundarse en una ley formal del Congreso que, previamente, le haya delegado las atribuciones que va a ejercer con ese eventual reglamento.

El Congreso de la Nación, para poder delegar sus funciones en el Poder Ejecutivo, debe respetar determinados parámetros establecidos de forma expresa en el artículo 76 de la CN.

Uno de los parámetros es el temporal: la ley que delegue facultades legislativas debe tener un plazo cierto y razonable. Si esta ley no establece un plazo cierto o el mismo es irrazonable, por ejemplo, 20 años, esa delegación es inconstitucional.

El segundo parámetro que establece el artículo 76 es que la ley del congreso tiene que determinar las bases de la delegación, lo cual significa que debe delimitar los márgenes del ejercicio de la potestad, la materia en la que la delegación tendrá lugar, debiendo ser estas bases, también razonables. No es válido establecer un cheque en blanco que afecte la división de poderes y con ello a la forma republicana de gobierno[2].

Bien, sigamos, el artículo 27 de la LAF, delega en el Poder Ejecutivo la posibilidad de dictar un decreto que dé ultraactividad al presupuesto del ejercicio presupuestario actual, hacia el ejercicio venidero y, al hacerlo está delegando una potestad legislativa en el singular Departamento Ejecutivo.

¿Qué dice el artículo 27 de la LAF en cuanto a la delegación que prevé?

Transcribimos el artículo completo y luego lo comentamos:

“Ley 24.156, artículo 27: Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deberá introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados:

1. – En los presupuestos de recursos:

a) Eliminará los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;

b) Suprimirá los ingresos provenientes de operaciones de crédito público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas;

c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización;

d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;

e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.

2. – En los presupuestos de gastos:

a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos;

b) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales;

c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios;

d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.”

¿Cuál es la primera conclusión? Claramente, es una delegación que tiene bases, pero no tiene plazo, ¿Cómo se explica ello? La LAF entro en vigencia en el año 1992 y, por lo tanto, es previa a la reforma dada a la Constitución Nacional en el año 1994.

Esa cronología normativa ilustra lo que se denomina la inconstitucionalidad sobreviniente, esto es: entra en vigencia un nuevo texto constitucional y la legislación previa no se adecúa a los nuevos parámetros constitucionales, entonces, si bien la ley, antes de la reforma constitucional la ley era constitucional, con el nuevo texto supremo, la ley ya no se adecúa a la constitución.

¿La inconstitucionalidad sobreviniente del art. 27 de la LAF la afecta en materia presupuestaria? En principio, podemos decir que la adolescencia de un plazo para que el Poder Ejecutivo ejerza potestad legislativa no afecta demasiado en materia presupuestaria, dado que el ejercicio de esa potestad será para prorrogar un presupuesto por un lapso que, en el peor de los casos, será de un año calendario[3].

Ahora bien ¿Cuál es el problema que tiene el decreto 88/2023? El mismo no respeta ninguna de las bases de la delegación previstas en los incisos 1 y 2 del artículo 27 de la LAF.

En especial, tenemos que hacer mención a la base establecida en el inciso segundo (Gastos), ítem c): “incluir los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios”, dado que esa base es la que, de ser cumplida, aseguraría la subsistencia del funcionamiento de las universidades públicas a las cuales se les envió el monto nominal del presupuesto 2023, a la vez que el valor de los gastos de funcionamiento se incrementó considerablemente[4].

Una posible pregunta que nos puede surgir en este momento es ¿Pero cuanto proyectó el presupuesto enviado el 14 de setiembre de 2023 al congreso? La administración anterior, al enviar el proyecto de presupuesto previó un incremento del cien por ciento (100%) para el ejercicio 2024. El presupuesto para las universidades en 2023 fue de 1 billón, 251 mil millones y el proyecto 2024 prevé[5] un monto para universidades de 2 billones, 504 mil millones.

Corresponde recordar que ese aumento del 100% se previó en un contexto inflacionario muy menor al visto en los primeros 4 meses de 2024.

Bien, entonces ¿Cómo se soluciona la adolescencia de cumplimento de la bases establecidas en la LAF para poder prorrogar un presupuesto? Una de las soluciones es que el mismo Poder Ejecutivo dicte un nuevo acto que cumpla con las bases y establezca las actualizaciones correspondientes para que los servicios puedan seguir siendo prestados de forma eficiente.

Luego existe cierta duda acerca de si el Jefe de Gabinete de Ministros (JGM) podría emitir una Decisión Administrativa que subsane la omisión ilegítima del Decreto 88/2023. Si bien el JGM tiene atribuciones constitucionales en materia presupuestaria (art. 100 incisos 2 y 7 de la Constitución Nacional), la potestad que la LAF le otorga al JGM para variar las partidas presupuestarias es de un 5% dentro del monto total del presupuesto y del 15% si esa variación se daría dentro del mismo rubro presupuestario[6]. En tal sentido, nos inclinaríamos a pensar que sólo puede corregirse el error, o bien a través de la sanción de la ley de presupuesto 2024, o bien a través del dictado de un nuevo decreto presidencial.

Por todo lo escrito, proponemos las siguientes conclusiones:

1) La reconducción de un presupuesto solo es eficaz si tiene lugar en un contexto no inflacionario o si se cumple con la orden legislativa de actualizar los montos para protegerlos de la inflación;

2) Si un decreto que establece una reconducción presupuestaria no cumple con las bases de delegación de conformidad con el art. 76 de la Constitución Nacional y las bases establecidas en la ley formal (en el caso, el art. 27 de la LAF), es un acto nulo, de nulidad absoluta;

3) No contar con una ley de presupuesto ni con una prórroga de un presupuesto anterior dada con las previsiones de actualización que prevé la ley, genera un vacío normativo que se traduce en una notable inseguridad jurídica, la cual afecta directamente el funcionamiento del estado;

4) Si el Poder Ejecutivo no emite un decreto de reconducción que se adecué a sus fuentes normativas (art. 76 CN y LAF), ejerce una omisión que es ilegal e inconstitucional;

5) Si no se sanciona, como corresponde a una república representativa democrática, una ley de presupuesto para el ejercicio 2024, que comprenda todas las partidas y rubros y que considere a todas las jurisdicciones y órganos, se genera una situación de discrecionalidad en la función presidencial que es ilegítima, dado que no tiene parámetros para su ejercicio y es irrazonable;

6) Un ejercicio discrecional de esa magnitud puede configurar el supuesto de ejercicio de facultades extraordinarias con la suma del poder público vedada por el artículo 29 de la Constitución Nacional.

(*) Abogado, magister en derecho administrativo (Universidad Austral), magister en empresas y negocios MBA (IAE), diplomado en derecho y tecnología (Universidad Austral), perspectiva de género (Escuela Judicial de la Nación), especialista en docencia universitaria (UNLP, en curso), docente investigador de la materia Derecho Administrativo I (UNLP), docente de la materia Responsabilidad del estado (ECAE), doctorando en Ciencias Jurídicas (UNLP), fue relator letrado de la Asesoría General de Gobierno de la PBA, Relator de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados de la PBA, Jefe de Gabinete de ARBA, Secretario Legal y Técnico de la Contaduría General de la PBA, asesor de la Secretaría de Hacienda de la Nación, Director Ejecutivo de la Agencia Nacional de Materiales Controlados, entre otros cargos públicos.

[1] El resto de los reglamentos está en la parte orgánica, pero se ubican en la sección segunda, relativa al Poder Ejecutivo, capítulo tercero: Atribuciones del Poder Ejecutivo

[2] Violaciones de este tipo están prohibidas por el artículo 29 de la Constitución Nacional, el cual establece: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.”

[3] Decimos en el peor de los casos porque en cualquier momento de vigencia de la prórroga, el Congreso puede sancionar una ley de presupuesto y la reconducción perdería vigencia.

[4] Según el INDEC, la inflación de los primeros 4 meses de 2024 fue del 71%.

[5] Utilizamos el verbo “prevé” en tiempo presente, dado que el proyecto de ley de presupuesto esta presentado y espera ser tratado por el congreso.

[6] Art. 37 de la ley n° 24.156 (LAF) (04-05-24).